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北国咨观点

“以营商环境擘画业务新蓝图”系列专题——市场监管的改革实践分析

发布日期:2024-03-08

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优化营商环境是培育和激发市场主体活力、增强发展内生动力的关键之举,党中央、国务院对此高度重视。全国各地政府认真落实各项试点改革任务,积极探索创新,为市场主体减负担、破堵点、解难题,取得明显成效,形成了众多有益的政策制度和创新路径。营商环境事业部将陆续推出营商环境各指标领域的“改革实践”系列分享。

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市场监管是维护市场秩序、激发市场活力的重要途径。长期以来,监管规则、标准不一致,政策“打架”现象凸显,监管检查次数较多,存在重复检查、多头检查现象频发,基层行政执法随意性较大,行政处罚“畸轻畸重”等现象极大影响企业群众满意度、获得感。良好的市场监管环境,能够充分释放社会创业创新潜力,为企业松绑减负,更大激发市场主体活力,各地在市场监管领域创新探索,积累了丰富的改革经验。


01 推进“双随机一公开”,为企业“减负”

为推进简政放权、放管结合、优化服务的部署和要求,创新政府市场监管方式,规范市场监管执法行为,切实解决一些领域存在的执法随意、执法扰民、执法不公、执法不严等问题。同时为企业减负,减少对企业正常生产经营活动的不必要干预,提高监管效率,规范事中事后监管,国家提出推广“双随机、一公开”监管模式。

“双随机、一公开”,即在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机”是指建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制,严格限制监管部门自由裁量权。建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库,通过摇号等方式,从市场主体名录库中随机抽取检查对象,从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。推广运用电子化手段,对“双随机”抽查做到全程留痕,实现责任可追溯。“一公开”是为加快政府部门之间、上下之间监管信息的互联互通,依托全国企业信用信息公示系统,整合形成统一的市场监管信息平台,及时公开监管信息,形成监管合力。2015年,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》以来,全国各地在政府管理方式和规范市场执法中,全面推行“双随机、一公开”监管,已形成常态化监管模式。

郑州经开区紧紧围绕减少对市场主体正常经营活动的干扰,优化辖区营商环境的目标,扎实推进“双随机、一公开”抽查工作,已形成一套完善的制度体系,成为全国改革典范。

一是健全“双随机、一公开”标准化制度体系。印发《郑州经济技术开发区市场监督管理局2021年度“双随机、一公开”抽查计划》《郑州经济技术开发区市场监督管理局随机抽查事项清单》《调整郑州经开区“双随机、一公开”监管工作联席会议成员名单的通知》《郑州经开区2021年度部门联合双随机、一公开抽查计划》《郑州经济技术开发区市场监督管理局关于开展市局下发2021年“双随机、一公开”不定向抽查工作的通知》,从抽查计划、抽查事项清单、联合抽查计划等方面健全制度体系,持续推进多部门联合开展“双随机、一公开”抽查工作,减少对市场主体正常经营活动的干扰。

二是提升执法人员业务水平。组织召开经济技术开发区“双随机、一公开”监管暨涉企信息归集工作推进会,就系统操作步骤等内容对市场部门和成员单位的执法检查人员进行培训;制作企业信用公示系统用户账号创建操作视频,供成员单位及市场部门业务科室参考学习。

三是有序推进抽查结果公示。一方面,召开不定向抽查工作部署会,对抽查工作进行安排部署,邮寄信函进行地址核查和抽查告知,委托第三方事务所对企业年报信息及即时信息进行审计。另一方面,督促并指导行政行为承办部门的公示工作;开展定期通报,对有行政许可和行政处罚信息的单位报送信息情况每月进行通报;加强重点领域信用建设和行政行为信用信息公示,更好发挥社会信用体系在支撑“放管服”改革和优化营商环境等方面的积极作用。


02 加强事中事后监管,构建一体化综合监管体系

建设一体化综合监管体系对进一步创新和加强事中监管工作,提升监管规范化、精细化、高效化,减少对市场主体正常生产经营活动不必要的干扰和影响意义重大,体现了行政执法的公平公正、科学精准、无事不扰、无处不在的监管能力。

一体化综合监管是从市场主体角度出发,以场景应用为抓手,在制度落实上发力,着力构建“风险+信用”为基础、“分级分类+协同”为关键、“科技+共治”为驱动的新型监管体系。创新“6+4”事中监管模式,其中,“6”即实施风险监管、信用监管、分级分类监管、协同监管、科技监管、共治监管等六项基本制度。“4”是指在涉及多部门监管的行业领域,建立健全一个场景由一个行业主管部门牵头统筹、相关部门共同监管的工作机制,包括“一业一册”“一业一单”“一业一查”“一业一评”。“一业一册”即针对一个场景,整合各方面监管要求和标准,制定综合监管合规手册;“一业一单”即针对一个场景,整合相关部门检查要求,制定统一检查单,各部门按照统一检查单开展检查;“一业一查”即对同一类市场主体统筹开展检查;“一业一评”即针对每个场景中市场主体开展“风险+信用”综合评价,并鼓励第三方信用评级机构开展行业评价。

围绕落实国务院《优化营商环境条例》和《北京市优化营商环境条例》精神,北京市确立了“监管不扰民”的工作目标。2021年,北京市出台《关于进一步创新和加强事中监管构建一体化综合监管体系的工作方案》,明确构建风险监管、信用监管、分级分类监管、协同监管、科技监管、共治监管等6项基本制度和“一业一册”“一业一单”“一业一查”“一业一评”等4项场景化措施,从制度设计上进一步细化落实国家关于综合监管的改革要求。

一是革新监管理念,实现政府监管“无事不扰、无处不在”。“6+4”一体化综合监管体系强调以市场主体视角出发,分行业领域整合各方面的监管规则和标准,制定综合监管合规手册和联合检查单,并以此作为企业依法经营、监管部门开展监管的依据,在提升企业合规意识同时,规范政府监管行为。全市聚焦市场主体和社会公众反映问题突出的20个场景(31个子场景)开展试点,27个子场景制定了合规手册和联合检查单,形成一体化综合监管的生动实践。

二是创新监管方式,实现政府监管“分类治理”。各行业领域依托风险和信用两个评价结果开展分级分类监管,通过与“双随机、一公开”监管紧密结合,将有限的监管资源聚焦到风险高、信用低的监管对象,重点解决“查而无效”的问题,提高政府监管效能。如交通部门在客运、货运、驾培、共享单车、维修等领域先行先试,根据行业特点、规模体量、重点区域等风险指标和行政处罚、严重失信主体名单等信用数据对市场主体进行综合评估,建立四级主体名单库,对应不同档次检查事项、频次、方式,实行分级分类精准监管。截至目前,已实现对4千余家企业、1.7万部车辆、8千余名从业人员差异化监管。

三是理顺监管机制,实现政府监管“分业共治”。按照“四个谁”的总体原则,结合具体监管场景,建立行业主管部门牵头、相关部门分工负责的综合监管机制,加大协同监管力度;推动市区街乡三级监管部门落实属地责任,推进监管理念、监管标准、监管程序统一,确保监管要求不衰减、不脱节、不变形。交通部门建立了综合监管系统联合检查单库,包含本部门和市场监管、公安交管、生态、应急等配合部门全部检查内容,每次联合检查可根据检查需求动态定制检查内容,自动生成行政检查单,真正实现“进一次门,查多项事”。

截至2023年上半年,北京市加快健全机制建设,深化场景实践,一体化综合监管场景已拓展至50个,涵盖乡村民宿、健身房、口腔诊所等领域。


03 市场监管领域改革启示

市场监管是基于发达的市场经济之上的市场失灵而提出来的,贯穿始终的是政府监管和市场机制的关系问题。市场监管何时出现、为何出现、如何介入、程度如何则完全取决于不同市场发育的程度和所处的具体环境。从国内市场监管的改革实践来看,关注监管方式转化和监管手段的创新、数字化监管技术的应用是当前的主要改革方向,而长期以来表现出的监管参与方力量不平衡、地位不平等,监管的随意性大,监管供给和监管需求不平衡等历史顽疾问题仍未得到根本解决。未来,对于垄断产业监管产生的风险、市场本身引发的监管风险以及市场监管行为不规范引发的风险等仍然存在。

从实际情况来看,市场监管将会从强化监管阶段向监管重构阶段转型,转型时期的市场监管应遵循独立性、透明性、成本收益对称等原则。随着技术发展和需求的变迁,更应该重构经济性监管,加强社会性监管。在政府监管失灵和市场失灵的地方发挥非政府组织的力量,明确规范非政府组织界限,从而创造和维护一个有限、有据、高效、平衡的市场环境。

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